«Мы привыкли смотреть на Россию как на систему органов власти или как на хозяйственный организм. Но Россия — это прежде всего люди, которые считают ее своим домом. Их благополучие и достойная жизнь — главная задача власти»
[Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 08.07.2000 «Какую Россию мы строим»]
15 января 2020 года Президент Российской Федерации в очередной раз выступил с Посланием Федеральному Собранию, объявив о масштабных реформах, включающих изменение положений Конституции России.
20 января 2020 года, спустя 4 дня после данного Послания, в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации внесен законопроект №885214-7 «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти». Всю хронологию можно увидеть на официальных сайтах Государственной Думы и Совета Федерации.
I. Внесение законопроекта
Так уж повелось в Российской Федерации, что одна из важнейших частей законодательного процесса – внесение законопроекта в Государственную Думу в виде пакета документов – осуществляется «абы как». Великое русское «и так сойдет» случилось и, без преувеличения, с важнейшим законопроектом в истории России первой четверти 21-ого века.
Напомню, что в содержание пакета документов по обычному законопроекту в соответствии со ст.105 Регламента Государственной Думы входят:
1) предмет законодательного регулирования;
2) концепцию предлагаемого законопроекта;
3) мотивированное обоснование необходимости принятия или одобрения законопроекта.
2. Текст законопроекта.
3. Перечень нормативных правовых актов РФ (РСФСР), подлежащих:
1) признанию утратившими силу;
2) приостановлению;
3) изменению;
4) принятию.
4. Финансово-экономическое обоснование (если реализация потребует затрат).
5. Прочие документы в зависимости от предмета законопроекта.
К сожалению, довольно часто эти требования выполняются формально.
Например, мотивированное обоснование по многим законодательным инициативам выглядит примерно так: «В обществе созрела насущная необходимость изменений».
Перечень подлежащих изменению НПА если и заполняется, то не всегда является действительно полным, в нем в большинстве случаев не содержится всех НПА, реально требующих изменения в связи с законопроектом. Хотя чаще всего можно увидеть следующее: «Принятие законопроекта изменений не потребует».
Стоит также отметить, что в перечне актов, подлежащих изменению, отмене и т. д. имеются в виду не только законы, но вообще все нормативно-правовые акты Российской Федерации. Видимо, создатели Регламента Государственной Думы в 1998 году все-таки подозревали, что не на одних федеральным законах стоит государство.
Но даже Регламентом Государственной Думы не разрешен такой, казалось бы, очевидный вопрос: а нужно ли в процессе рассмотрения законопроекта менять перечень НПА, подлежащих изменению? Очевидно, что в процессе рассмотрения законопроекта в него вносятся изменения, которые меняют количество нуждающихся в изменении НПА как в большую, так и в меньшую сторону.
Практика представления финансово-экономического обоснования также может быть подвергнута критике. Так, при внесении небезызвестного законопроекта, впоследствии ставшим ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», предусматривающим создание питомников, а также реализацию иных объективно финансово-затратных мер, было указано:
Принятие проекта федерального закона «Об ответственном обращении с животными» не приведет к уменьшению доходов федерального бюджета, не потребуют передачи финансовых ресурсов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты [1].
И это с учетом того, что большая часть полномочий по реализации положений данного ФЗ возложена на субъекты РФ и муниципальные образования, которые на сегодняшний день уже являются в большинстве своем дотационными.
Подобная ситуация стала типичной не только для законопроектов о внесении изменений в существующие законы, но и для совершенно новых для России законов, как было в ситуации с законом, упомянутым выше.
Представляется, что для законопроекта о внесении поправок в Конституцию РФ должны быть предусмотрены более строгие правила. Однако в ст.139 Регламента Государственной Думы указано:
Поправки к главам 3 – 8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном настоящим разделом (т.е. разделом III: ст.103-143.2).
Таким образом, все те же требования ст.105 Регламента Государственной Думы распространяются и на законопроекты о поправке к Конституции РФ.
Однако если толковать ст.139 буквально, то можно сделать удивительный вывод: к пакету документов к законопроекту о поправках в главы 3-8 Конституции РФ вообще не установлены требования для внесения законопроекта, ведь в ст.139 речь идет только о его принятии. И «игра в позитивизм» здесь не случайна, поскольку такой подход к процедуре рассмотрения и одобрения законопроекта о поправке к Конституции РФ будет иметь место не единожды.
Одновременно в отношении законопроекта о поправках к главам 1, 2, 9 Конституции РФ в ст.137 Регламента Государственной Думы прямо указано следующее содержание пакета документов:
2. Обоснование данных предложений.
В случае исследуемого законопроекта поправки формально представлены к главам 3-8 Конституции РФ, поэтому следует руководствоваться общими правилами, установленными ст.105 Регламента Государственной Думы.
Итак, что было представлено к законопроекту №885214-7.
2. Пояснительная записка на 3 страницы.
3. Сопроводительное письмо с подписью Президента.
4. Распоряжение Президента РФ о назначении официальных Представителей Президента при рассмотрении палатами Федерального Собрания законопроекта.
5. Перечень из 34 законов, требующих внесения изменений.
При внесении законопроекта, видимо, как раз учитывался вышеизложенный «позитивистский подход», поскольку иначе объяснить отсутствие в пакете финансово-экономического обоснования не представляется возможным. Представленный законопроект объективно требует затрат на свою реализацию (хотя бы в части проведения общероссийского голосования).
Пояснительная записка к законопроекту не содержит какого-либо логического обоснования необходимости поправок, что является существенным упущением.
В 2018 году, когда было внесено «многообещающее» изменение в ст.32 Лесного кодекса РФ [2], благодаря которому граждане получили возможность свободно собирать валежник, субъект законодательной инициативы хотя бы попытался мотивировать, зачем нужно это изменение:
«Законопроект разработан на основании многочисленных обращений граждан о невозможности использования валежной древесины в незначительных объемах без длительной процедуры оформления разрешительных документов. Уполномоченные органы государственной власти не справляются с очисткой лесов от валежника, что негативно влияет на противопожарную ситуацию, а правила сбора валежника установлены такие же, как и для заготовки обычной древесины. Создается ситуация, когда большое количество граждан ежедневно совершают правонарушения, осуществляя сбор валежника».
Даже такая пояснительная записка, не обремененная глубокими экономическими и социальными исследованиями, но содержащая в себе объективные факторы, которые свидетельствуют о необходимости принятия закона о внесении одного слова (!) в федеральный закон, выглядит лучше, чем пояснительная записка, представленная в Государственную Думу по законопроекту об изменении (изначально) двадцати двух статей Конституции РФ.
К огромному сожалению, пояснительная записка представляет собой пересказ законопроекта с вкраплениями абстракций по типу: связаны с обеспечением безопасности страны и суверенитета государства; в целях защиты социальных прав граждан, обеспечения их равных возможностей на всей территории страны; в целях защиты государственного суверенитета; в целях повышения эффективности взаимодействия между представительной и исполнительной ветвями власти; в целях наиболее эффективного осуществления полномочий, имеющих государственное значение.
С таким же успехом можно было бы обосновать какую угодно законодательную инициативу: в целях обеспечения безопасности страны и суверенитета государства, защиты социальных прав граждан и обеспечения их равных возможностей, эффективного взаимодействия всех ветвей власти каждому гражданину надлежит гулять по парку ежедневно не менее 30 минут в день.
Пояснительная записка, в которой, исходя из её смысла, должны быть представлены объяснения и аргументы буквально для каждого слова законопроекта, нет никаких аргументов, содержащих хотя бы намек на причинно-следственные связи между предлагаемыми поправками и последствиями от них. Аргументированные пояснительные записки могли бы стать подспорьем для толкования принимаемых нормативно-правовых актов, для чего их периодическим использует органы правоприменения, например, Конституционный Суд РФ.
Аналогичные примеры использования пояснительных записок в качестве средств толкования нормативно-правовых актов и даже источников правовых норм демонстрируются, например, в Финляндии в деятельности судов в уголовно-правовой сфере [3].
II. Заключения и прочие документы от органов и организаций, а также от комитетов Палат Федерального Собрания.
Важную роль должны играть документы, предоставляемые в процессе рассмотрения законопроекта. Их существование показывает, что над законопроектом действительно работали в течение чтений. Кроме того, из таких документов можно найти ответы на многие возможные вопросы по содержанию законопроекта.
Посмотрим, какие документы были представлены в течение рассмотрения законопроекта в Государственной Думе и Совете Федерации.
Уже 21 января 2020 года, спустя 1 день после внесения исследуемого законопроекта, комитетом Государственной Думы по государственному строительству и законодательству на внесенный проект дано положительное заключение.
В этот же день рассмотрение законопроекта включено в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на январь 2020 года.
Проект направлен в комитеты и комиссии Государственной Думы, во фракции в Государственной Думе, Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, в Счетную палату Российской Федерации, в Общественную палату Российской Федерации, в Конституционный Суд Российской Федерации, в Верховный Суд Российской Федерации, в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Срок для представления отзывов, предложений и замечаний назначен на 22 января 2020 года. Всем вышеупомянутым субъектам изначально был дан 1 день для представления своих замечаний. В дальнейшем срок все же продлили.
2. В законодательном процессе особую роль могли бы играть заключения Правового управления палат Федерального Собрания.
Но при рассмотрении исследуемого законопроекта (впрочем, как и в большинстве случаев) заключения правового комитета немногословны:
Замечаний концептуального характера по законопроекту не имеется. Замечания юридико-технического характера переданы в Комитет в рабочем порядке.
В процессе рассмотрения законопроекта в Государственной Думе дано 4 таких заключения, и во всех случаях Правовое управление не имело замечаний, кроме направляемых «в рабочем порядке».
Подобное заключение Правового управления Аппарата Совета Федерации, имеющее целых 16 страниц текста, также не представляет никакого интереса, поскольку носит характер «пересказывания» законопроекта.
3. Заключения комитетов Совета Федерации.
В процессе рассмотрения законопроекта даны заключения 10 комитетов, каждый из которых рекомендовал поправки одобрить. Практически никакого анализа поправок в этих заключениях не представлено.
Интересно, что некоторые комитеты даже провели собственную антикоррупционную экспертизу: «Согласно методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, коррупциогенные факторы не выявлены».
4. Заключение Общественной палаты Российской Федерации.
Удивительно, но Заключение Общественной палаты Российской Федерации является примером того, как должны были выглядеть документы, содержание которых анализировалось выше.
Данное Заключение действительно содержит анализ представленных поправок, в них задаются вопросы, предлагаются изменения и дополнения, некоторые из которых вошли в финальный законопроект, одобренный в третьем чтении в Государственной Думе:
«Участники общественной экспертизы отметили, что в законопроекте не указана периодичность такой индексации [пенсий, социальных пособий и т.д.] и принцип определения ее размера и предложили определить периодичность индексации размера пенсионного обеспечения граждан, социальных пособий и иных социальных выплат – не реже одного раза в год в размере не ниже прогнозируемого уровня инфляции».
И хотя предлагаемая привязка к уровню инфляции в конечном итоге не вошла в текст одобренных поправок, сам факт стремления Общественной палаты Российской Федерации к представлению дополнительных гарантий для граждан заслуживает одобрения.
Тем не менее, даже указанное Заключение, положительно отличающееся от ранее упомянутых документов, не содержит достаточного анализа и аргументации предлагаемых изменений и дополнений в текст Конституции России, хотя перед Общественной палатой РФ и не ставится подобной задачи.
5. Таблицы поправок, предлагаемые к одобрению и отклонению.
К исследуемому законопроекту представлено свыше 100 различных поправок, и хотя ч.2 ст.2 ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» предусмотрено, что одним законом о поправке могут охватываться лишь взаимосвязанные изменения текста Конституции РФ, большинство представленных поправок никакого отношения к изначальному вопросу о деятельности публичной власти не имеет, что фактически является нарушением данного ФЗ.
Таким образом, из десятков документов, представленных в процессе рассмотрения законопроекта, интерес представляет лишь малая часть из них. Остальные документы выполнены формально и не играют никакой роли ни для целей рассмотрения законопроекта, ни для толкования вносимых поправок.
На этом завершается первая часть обзора по прохождению законопроекта №885214-7. Во второй части обзора внимание будет обращено на обсуждения законопроекта в Государственной Думе и Совете Федерации.
Сноски
2. Некоторые проблемные моменты данного изменения были рассмотрены в статье: Дементьев Д. И. К вопросу о правовом регулировании валежника и сухостоя в России // Уральский журнал правовых исследований, 2019. – Т. 1. – С. 64–85.
3. Проблемы законотворчества в уголовно-правовой сфере в России рассмотрены в статье: Сергеев Д. Н. Законотворчество в системе уголовно-правового регулирования // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2018. Вып. 39. C. 125–133. DOI: 10.17072/1995-4190-2018-39-125-133.